没娘的城管

　　5月31日，延安城管队协管员景鼎文双脚飞踩街边商户，“延安城管”一夜爆红；

　　6月15日，武汉城管队员桂文静、杨希“体验摆摊”被曝光，“换位思考”成为流行词；

　　6月16日，北京城管队协管保安员在执法中被多名商贩围殴，头部中拳，倒地不起；

　　6月18日，武汉市城管局针对“城管摆摊”再次召开媒体通气会。面对社会各界的质疑，武汉市城管局新闻宣传负责人叶志卫说：“我们强力管理摊贩，说我们暴力！我们采取眼神、鲜花、体验等形式，又说我们作秀。你们到底要我们怎么做？”

　　“打砸抢，以前差不多就是这么回事”

　　——2008年，百度百科中的“城管”词条被网友更改、演绎为：“形容词：形容残暴、血腥、恐怖……”

　　打人，被打，潜伏……在过去的十多天里，“城管”占据网络、报端。一边是执法不力，一边是暴力执法，这也是城管建立十几年来的一个缩影，执法者与违法者的矛盾冲突不断，从未调和。

　　“说到底，我们城管就像没娘的孩子，没人管，没人疼。”罗君(应采访对象要求，本文中城管队员均为化名)今年54岁，已经过了可以“内退”的年龄，1998年12月1日，从北京市城管监察大队正式上街执法的那一天起，他就是一名城管队员。

　　城管监察大队的前身，是市容监察大队。1984年，罗君加入市容监察大队，一干就是十几年。直到1998年，市容监察大队与工商局部分机构合并，改名“城管监察大队”。

　　这一合并，是城市行政管理体制改革的产物。国家行政学院法学院教授、中国法学会行政法学研究会副会长杨小军曾撰文指出，工商、市容、城建等多部门存在多头执法、交叉执法等弊端，城管执法体制集中部分行政职权于一个机构统一行使，正好解决这一问题。

　　成立城管机构，也有法律依据支持，如《行政处罚法》规定，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》、《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》等文件，也印证了城管机构的合法性。

　　然而在城管实际组建过程中，却遭遇到体制冲突的掣肘。本应成为行政机关的“城管”，却成了事业单位。

　　“当时没人说得清，城管到底是什么，我们这些城管队员到底是公务员，是事业编，还是参公人员？”带着这样不明不白的身份，罗君和其他队员开始上街执法。

　　罗君的具体工作，其实与市容监察大队时并没有什么改变，查抄无照商贩是他的主要工作。按照罗君的说法，城管的执法并无规则可言，“按现在的话说，就是野蛮执法。”

　　2008年，百度百科中的“城管”词条被网友更改，“城管”的释义被演绎为“①名词：专门欺压弱势群体的黑社会组织。②形容词：形容残暴、血腥、恐怖。③动词：等同于打、砸、抢……”

　　听到这一表述，罗君笑了：“打砸抢，以前差不多就是这么回事。”

　　“就是政府出钱雇了一帮挨骂的”

　　——站在人来人往的大街上，他发现自己的一身“官衣”，远没有警察的好使

　　2006年8月11日下午，成为城管执法的转折点，北京市海淀区城管副分队长李志强在对无照商贩崔英杰查处时，遭遇暴力抗法，被刺中颈部而死。这是北京城管成立8年来，首位因公殉职的城管执法人员。

　　崔英杰最终被判死缓，这一判罚也被媒体称为“尴尬的正义”。正是这种尴尬，成为城管执法从刚性转向柔性的契机。

　　2008年，奥运会将近，规范城管执法之声日盛，尤其是北京市开始对城管执法提出更高要求，“文明执法”成为流行词。

　　“文明执法”面临新的困境，连自己算不算公务员都不清楚的罗君，发现自己的执法权威日渐薄弱：暴力打砸不被允许，小贩商品只能暂扣，让小贩对城管执法开始失去恐惧感。“我们负责执法的项目越来越多，从四五个大项，到十多个大项。各个部门解决不了的问题，全都转到我们这边来了。”

　　大学毕业三年的王磊，正好在改革之初加入城管队伍。站在人来人往的大街上，他发现自己的一身“官衣”，远没有警察的好使：“轰走的无照小贩，你一离开他立即就会回来，回来你再轰，一来二去就会吵起来。小贩、居民的矛头全指向城管，被骂得狗血淋头是常事。”

　　也正是这段时间，城管队伍内部开始流传一个说法——城管是“没娘的孩子”，另一个更直白的说法则是，“城管就是政府出钱雇了一帮挨骂的”。

　　“没娘的孩子”并非妄言，杨小军指出，在政府管理的机构和事业中，目前没有行业主管部门的机构有两个：一个是各地的行政(政务)审批服务中心，另外一个就是城管执法机构。各地城管执法机构属于地方市、县政府的执法机构，省级政府和中央政府中没有单独的城管执法机构主管部门。可以说，城管执法机构目前属于所谓无行业主管部门的执法机构。