您当前的位置 :国内国际 > 国内新闻 > 时政新闻 正文
我国启动县权改革试点 重点规范县委书记权力
//www.jxnews.com.cn   2010-12-16 14:24   编辑: 薛岚

【字体:    】 【进入论坛】 
  “一把手”权力革命

  指向县委书记的权力改革,正是当前基层政治改革的深层次命题,重点是公开、核心是限权

  本刊记者/王维博刘贤(发自成都)

  11月26日,星期六。成都市武侯区纪委书记叶雪梅一大早就赶到了辖区内的竹园社区。按照约定,她今天要“约见”社区内的一位基层党代表

  党代表名叫刘世蓉。一见面,刘便发现自己犯了一个错误。本想谈谈“流动党员”的管理问题,在给区党代表联络室打电话时却报了纪委书记的名字。

  虽然话题不“对口”,叶雪梅还是带着组织部的黄蓉鹃一起来了。

  在武侯区,党代表和区委领导相互约见的事儿经常发生,而这一切的改变源于武侯区去年开始的“县权改革”。

  2009年3月10日,中共中央纪律检查委员会、中共中央组织部在徐州举办“县委权力公开透明运行”试点部署会,确定成都武侯、江苏睢宁、河北成安三个为试点县区。

  这项改革鲜为外界所知的试点历时1年半,3个试点县区各自拿出了一份“县委书记权力清单”。

  今年“十一”之后,中纪委、中组部联合下发了《关于开展县委权力公开透明运行试点工作的意见》,将试点工作推向全国,武侯的试验得以进入公众视野。

  “确权”

  选中武侯“县权改革”,事出有因。

  武侯试点的主要设计者之一、时任武侯区纪委副书记王睿说,试点区县中,武侯区作为唯一的省会城市中心城区,政治生态与改革环境与另个两个县不同。“这对探索经济发达地区的政治体制改革有借鉴意义。”

  “基础较好”,是武侯被选为本次试点的另一个原因。2009年,成都市率先公布了7437项市级行政权力清单,引发全国关注。而早在2007年,武侯区就获得“全国政务公开工作先进单位”,率先成立行政审批局、推行以“大科制”为核心的街道行政管理体制改革等一系列制度创新,走在了全国前列。

  在王睿看来,由行政权力层面推向党委权力。仅仅两字之差,却标志着权力改革开始触及核心领域。但怎么改,没有答案。

  “中央给的最初试点方案只有两页纸”,武侯区纪委党风廉政室主任许守明说,一开始,参与改革的人很费脑筋,由于没有经验可鉴“只好把党章拿来反复研究”。

  权力要公开,首先得弄明白有哪些权力,而现行体制下,区县级党委处于承上启下、协调左右的位置,担负着把中央路线方针政策落实于基层之重责。但由于自由裁量权过大,区县级党委往往权责界定不清,党政不分。

  王睿说,自己在机关工作多年,但连党委到底有哪些具体权力也不是十分清楚。最终改革突破口选在从梳理权力清单开始。

  几个月后,经过一番“确权勘界”之后,武侯区出台《中共成都市武侯区委关于进一步明晰职权的试行办法》,对区党委权力进行勘界,对权责不清的予以明确,对超越职权范围的予以纠正。

  根据上述“权力清单”,属于区党代会权力事项有6项,区委全委会有6项,区委常委会有18项,区委书记有9项。

  “目前全区82个党组、党工委也清理明确权限事项578项。”该区委办主任费从德说。

  紧随权力目录之后,一张张权力流程图将区委权力运行方式公之于众。流程图上,区委书记、常委、区长、副区长等各有分工,职权明晰。

  这些权力流程图被挂在“武侯区委权公开网”之上,内容涉及干部任免、反腐倡廉、党建等。在最重要的干部任免中,甚至细到规定出了涉及局级正职、非局级正职的不同任免流程。

  “限权”

  “区县委权力公开透明运行,核心是规范书记‘一把手’的权力。”王睿称。而“一把手”权力中,最核心也最难约束的是决策权和用人权。

  设计者希冀,借助上述权力梳理和流程图,对区县一级权力架构中县委权力,尤其是“一把手”权力进行约束。

  “过去提拔干部,一般都是书记一个人定盘子,先在书记碰头会上统一意见,再拿到常委会上来。怎么定的,其他常委一概不知。发表意见的方式是举手表决,书记都提名了谁还能不举手?”一位当地组织系统老干部说。

  用人权的不透明导致权力滥用甚至买官卖官,2007年眉山市仁寿县原县委书记钟建初因买官卖官及工程腐败被判14年。2004年,原四川省南充市原营山县委书记杨毓培,在决定干部职务晋升,职务保留,职位调整中先后卖出官帽61顶,敛取钱财200多万。

  县委书记的频频落马引发各界忧虑。权力过于集中、缺乏有效监督被认为是县委书记用人腐败的根本原因。

  “把我的权力约束好了,试点工作就能做好。”为了搞好限权工作,武侯区委书记刘守成给王睿等人打气。

  于是,一系列“限权方案”设计出来,区委书记“革了自己的命”。根据武侯区出台的规定,区委书记只有在领导班子和领导干部年度考核工作结束以后、日常考察发现领导班子存在突出问题、领导职位空缺、特殊情况必须调整干部这4种情况下,才能提出干部调整动议。

  而且,在动议时,区委书记只提方向、不提具体职位,只提人选标准、不提具体人选,只提选拔要求、不提选拔范围。另外,领导干部人选要从后备干部中产生,后备干部人选要由群众进行无记名投票产生。而区管领导班子正职则采用全委会票决制,区委书记的一票与委员或常委的一票价值相同。

  如此一来,“一把手”滥用权力的空间受到了极大压缩。

  区委组织部副部长雷鸣说,2009年8月,市编委批复该区街道可增设1名党工委副书记,对拟任人选,区委主要领导只提了一句“要将其与培养街道党政主要领导后备人选结合起来考虑”。

  除了用人权,武侯区又开始对“一把手”的决策权上“动手”。王睿介绍,在全委会、常委会上的重大事项议题,必须吸纳基层议事会等意见,经过调查研究、专家论证和社会听证,并进行无记名票决。

  “城中村改造、人南科技商务区等多项重大项目的决策,都经历了这些过程。”王睿说。

  如此经过由下而上充分酝酿所形成的建议,一把手很难一句话就推翻。

  2010年,在接受新华社内部调研时,区委书记刘守成坦承,试点正是抓住了决策权和用人权这两个核心问题。“削权瘦身”的背后,其实是对一把手正当行权的强化——限制不当用权,强化正当用权,制度规范用权。

  与武侯区做法相类似,在改革的另一个试点,睢宁县则提出议决权、否决权分离机制,该县出台文件规定,重点工程、规划、土地审批权由县政府研究确定,“县委书记不再担任土地审查委员会、规划审查委员会的主任,县委常委会只保留否决权。”

  与上述两地的“自我限权”不同,今年下半年,湖北省纪委、省委组织部联合出台《湖北省县委书记岗位风险预警防控办法(试行)》,规定县委书记不再直接分管人事,不得插手工程招投标,选拔任用干部时不得指定具体人选和选拔范围。

  “公开”之后

  权力公开的深度与广度、制约核心权力的程度,都决定着改革的力度与成败。

  限权之后,如何保障减下来的权力不反弹?王睿认为,除了制度化以外,监督成为保护改革不倒退的重要因素。

  “公开是监督的第一步。”王睿说, “区委常委会议讲了啥,一上网就知道。”

  在武侯区党委权力公开透明运行网上,以往神秘敏感的内容如重大决策、重要人事任免、重大项目安排、效能督察结果等,都有不同程度的反映,而区委领导的活动、区委各部门近期工作情况等也向社会全面公开。

  为了增强区委议事决策过程的透明度,该区建立了区委常委会、政府常务会等“六会”列席制度。

  去年,玉林东路社区党总支书记杨金惠去年被邀请列席区委常委会。会上,她提出整治全区老旧居民院落的意见很快被区委采纳。

  不仅如此,武侯区还建立了党代表与委员、常委之间的“双向约见制”,普通党代表可以随时约见区委委员甚至区委书记。

  “常委们在工作上是否越位、错位或不到位,大家都看得清清楚楚,而且这样公布出来,本身对权力者本人也是一种无形的提醒和约束,能够有效地预防权力腐败。”作为力推此项改革者,王睿对通过公开进行“监督”寄予希望。

  但这样的公开却被学者评为“若明若暗”,成都市委党校一位长期关注武侯区试点的学者认为,实际上,重要人事问题、利益问题,甚至包括领导的年终奖收益等敏感问题就很难公开;再比如,组织部门提拔干部要搞测评,但是结果只向领导公开等等,都不够透明。

  王睿则觉得,试点改革不是说一步就走得很远,“并不是完全公开,中纪委也是这样要求,要处理好公开与保密的关系,有些党内事务是不能公开的。”

  “公开只是开始,监督才是目的。”四川省一位纪检系统老干部在接受《中国新闻周刊》采访时称。

  现实中,县委书记往往对当地的重大项目、人、事、财有支配权,甚至直接影响和制约身边人的仕途,而对其监督往往颇为尴尬,“上级监督太远;下级监督太难;同级监督太软”。

  近年来,中央层面对县委书记的监督上对此亦有动作,比如,高配县委书记,加大县委书记的提拔力度,县委书记一职的任命权收归省委;强调县一级纪委的作用,开展县委书记、县纪委书记大轮训等。

  而在制度层面,湖北省纪委的上述《办法》显然走得更远,该办法规定,“县纪委可以将掌握的县委书记腐败迹象直接向上级纪委报告。”

  这一规定在现实中被评“难以落实”。廉政研究者认为,尽管《党内监督条例》规定:纪委可以直接向上级纪委报告本地区、本系统、本单位发生的重大问题。但对纪委的双重管理体制就意味着,同级党委能决定纪委书记的帽子和钱袋子。“这种情况下,有哪个纪委书记敢于向上级报告情况?如果要使这一规定可行,必须改变现行的双重领导体制。”

  显然,规范县一级党政权力的改革还有一段漫长的道路。

  县政是中国政治“稳定器”

  “知屋漏者在宇下,知政失者在草野”,县级政权的效率和稳定影响整个中国政局。

  本刊记者/王维博

  自秦设郡县以来,县级政权虽处基层,但少有变动,像基石支撑历代政权大厦。作为一级基层政权为何能绵延2000余年不绝?其在中国政治的格局中发挥了什么样的作用?

  “从中国行政区划角度看,县是最重要的,一是因为县的历史悠久,二是由于县制一直被保持。”12月14日,原民政部中国地名与行政区划研究所副所长浦善新说。

  在接受《中国新闻周刊》采访时,浦善新认为,县级以上行政区划在历史上经历了很大变化,不论是名称、大小,还是数量都有变动。但县制从春秋时期至近代,其名称甚至范围并无太大变化,成为中国社会稳定的晴雨表。

  皇权不下县?

  《周礼·地官》和《礼记·王制》载,“县”即王畿,天子所治之地。本意为“悬”,指所属地区直接由天子(王)掌握,以作赏赐。

  秦统一六国之前,“皇权”采用分级授权方式。由周朝“天子”分封诸侯,诸侯在自己的封地里,再授权给各大夫。

  授权以后,诸侯只要尽到一定的义务,如岁贡、出兵勤王。天子只维持诸侯之间的公共秩序,如不要自行攻伐等,中央政府几乎不管内政,因此在自己的封地里,诸侯和大夫俨然一个小国王,他们自行征税,自行聘请官吏。

  许倬云在《从历史看组织》中形容西周这种“分封众建”的关系是总公司和分公司关系。但这种分级授权形式时间一长,就有一个弊端,会产生弱干强枝的政权结构,分公司实力大了,不把总公司放在眼里。周室衰微,诸侯争霸。

  按史书,周代县大于郡,秦以后县属于郡。许倬云说:“秦朝设郡县,等于不设分公司,而是成立办事处及其代理人,直接向中央负责,地方官的成绩,都是直接向中央政府报告。”这种授权是直接授权,权力只有一个来源——皇帝。而在县之下,则是乡绅治理(自治),“皇权不下县”即由此而来。

  民政部中国地名与行政区划研究所原副所长浦善新认为,从秦汉到明清,地方行政体制一直在演变中,但是不管当时的地方行政体制在二级和三级,甚至是四级、五级之间往复交替,县都是最低一级地方行政组织和区划。

  从北洋政府时期开始,政府逐步将政权延伸到乡镇,至民国时期形成了统一的区乡(镇)行政体系。

  “乡一级政府规模太小,公共服务不能完全依靠乡一级。地级市范围又太大,因此最基本的公共服务还是要靠县里来解决。”浦善新说。

  1949年以后,由于乡绅治理的式微,县级政府出于治理及计划经济需要,机构日益膨胀,直至形成现在的“四套班子”和几乎覆盖每个行业的部门机构。

  同时,随着经济的发展,涌现大量的县改区、县改市,沿续2000多年的县的格局发生变化。据2009年民政部编纂的《中华人民共和国行政区划简册》数据,截至2008年12月31日,中国共有2859个县级行政区划,1463个县。

  政改从县政破题?

  “郡县治,天下安”,曾是中国的政治古训。

  浦善新说,翻开一部中国历史,县作为乡村的头,城市的尾,在整个政治社会结构中始终居于特殊地位。对上,是国家政权的一个台柱、一个支撑脚;对下,则连接着整个社会,是国家政权与社会的一个接触点。社会的矛盾,政权和老百姓的矛盾,都会在县一级首先暴露出来。故此,不少学者提出“中国政治改革应当从县一级破题”的观点。

  2010年8月20日,中共中央政治局召开会议,全面部署党务公开工作。会议强调进一步提高党员对党内事务的参与度,拓宽党员意见表达渠道,营造党内民主讨论、民主监督环境。

  这是一个重要信号。浦善新说,无论从中央关于改革的思路来看,还是从近些年来县政改革的实践来看,政治体制改革的突破口已经从党政分开转向党内民主。“政治体制改革的道路就是通过发展党内民主,带动人民民主,最终实现高度的人民民主。”

  而在此基础之上,如何让这1463个县取得更好的发展,浦善新认为一定要将县的发展放在中国整体政治、经济体制中来考量,从宏观层面进行调整。“县政改革不能光讲县的改革。原来计划经济的时候什么都管,市场经济之下政府要逐步少管,交给老百姓管,或者社会组织来管。关键是要从政治体制、经济体制上改。”

  二是要调整各级政府之间的权力划分。“在调整权力会遇到利益划分的问题,有些地级政府,甚至省级政府愿意把权力收在手里,现在很多地方推行省直管县,把一部分地级市享受的权力重新划给县里,但一定要给县相匹配的财权、事权,不能走老路,把“省管县”变成“省刮县”。

来源:( 中国新闻周刊 )
[425874]大江网友: 2010-12-16 17:07 发表评论:

  这个新闻好像半个月前就报道过了?


我来说两句:
[ 网友留言只代表个人观点,不代表大江网立场 ] 昵称:     
*** 大江网推荐内容 ***
-江西27日起暂停住房公积金提取 明年1月7日恢复
-南昌云湾公路Ⅰ标段全线动工 预计明年8月竣工
-娱乐业营业税税率下调 2011年1月1日起开始执行
-中小学教材屡受争议被指四大缺失 造假之声四起
-钢管舞女郎年收入七八十万 多从事色情表演(图)
-江苏讨薪民工与“武装”保安冲突 开发商称无辜
-饮食养生:别把牛奶当水喝 女人留神12个饮食误区
-熟女穿衣五大误区 连帽大衣助你冬季变身最IN潮女
-2010体坛风云人物候选人名单:林丹刘翔角逐最佳
-申花外教一年一换成魔咒 布帅上调国奥未能幸免
大江网版权与免责声明
1、凡本网注明“大江网讯”或“大江网”的所有作品,版权均属于大江网,未经本网授权不得转载、摘编或利用其它方式使用上述作品。已经本网授权使用作品的,应在授权范围内使用,并注明“来源:大江网”。违反上述声明者,本网将追究其相关法律责任。
2、凡本网注明“大江网讯[XXX报]”或“大江网-XXX报”的所有作品,版权均属于江西日报社,未经本网授权不得转载、摘编或利用其它方式使用上述作品。已经本网授权使用作品的,应在授权范围内使用,并注明“来源:大江网·XXX报”。违反上述声明者,本网将追究其相关法律责任。
3、凡本网注明“来源:XXX(非大江网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于传递更多信息,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。本网转载其他媒体之稿件,意在为公众提供免费服务。如稿件版权单位或个人不想在本网发布,可与本网联系,本网视情况可立即将其撤除。
4、如因作品内容、版权和其它问题需要同本网联系的,请在30日内进行。
※联系方式:大江网新闻中心 电话:0791-6849735
更多图说世界
国内国际新闻排行榜
更多一周点睛

韩国军队向朝鲜领海“发射数千枚炮弹……故意诱导我方反击。朝鲜努力缓和朝韩关系,但韩方无视朝方诚意,导致局势……『全文

12月8日,记者从社科院发布的“住房绿皮书《中国住房发展报告(2010-2011)》……『全文
更多历史上的今天
更多新闻语录